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Le retour du développement
7 Sep 2001
Courrier de la Planète : "Développement, environnement, les défis d'un monde solidaire", No. 67, Volume 1, 2002
Thandika Mkandawire
Directeur de l’Unrisd
La contre-révolution néoclassique et l’ascension du monétarisme dans les pays industrialisés au tournant des années 1980 se sont traduits dans les pays du Sud par un rejet de l’économie du développement. Ce n’est pas un hasard. Pour les néolibéraux, les économistes du développement avaient le tort de nier l’universalité de la rationalité du comportement économique et, par leur incompréhension de la théorie économique standard, d’ouvrir la voie au dirigisme étatique. De fait, l’économie du développement a joui pendant deux décennies, à compter du milieu des années 1970, d’un statut fort peu enviable dans les cercles universitaires et politiques. Elle s’est retrouvée chassée des départements d’économie, des institutions financières internationales et des revues économiques, tandis que se répandait la "mono-économie", selon le mot d’Albert Hirschman. Les pionniers de l’économie du développement se replièrent en défense, tentant de répondre à leurs détracteurs qui les accusaient d’échafauder des justifications intellectuelles au dirigisme et de minimiser l’importance du marché.
La "mort" de l’économie du développement n’était pas seulement un changement de paradigme universitaire. Elle fut officiellement confirmée par le gouvernement américain. L’hebdomadaire Newsweek daté du 13 mai 1985 rapporte les propos sans appel du représentant américain auprès de la Banque asiatique de développement : "Les Etats-Unis ont complètement rejeté l’idée qu’une chose comme «l’économie du développement» puisse exister." Le néolibéralisme triomphant, sûr de la marche à suivre, ne laissait pas de place à une connaissance spécialisée dans les problèmes de développement. Les organisations financières internationales firent écho au retentissant "il n’y a pas d’alternative" de Margaret Thatcher en mettant au point un paquet de mesures politiques applicables à toutes les économies.
Ce n’est pas uniquement l’explication de la crise des années 1970 et 1980, accablant l’intervention excessive de l’Etat dans la vie économique et sociale, et l’ascension idéologique du néolibéralisme dans les grands pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et dans les institutions financières qui ont jeté aux oubliettes l’économie du développement ; ce sont aussi les interprétations données des expériences récentes de développement. Les performances économiques spectaculaires enregistrées par les pays d’Asie de l’Est jusqu’en 1997 suscitèrent de nombreuses revendications de paternité : dans une série d’études de l’OCDE, les "contre-révolutionnaires" de l’économie néoclassique se félicitaient des succès est-asiatiques, qui prouvaient la sagesse d’une stratégie reposant sur les forces du marché. Par contraste, les "décennies perdues" du développement d’une bonne partie de l’Afrique et de l’Amérique latine étaient attribuées à la "planification du développement", qui avait introduit des distorsions de prix et ralenti la croissance.
Un regain d’intérêt
Le renouveau de l’économie du développement tient avant tout à l’échec du "consensus de Washington" sur lequel reposait les programmes d’ajustement structurel de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). Ces programmes n’ont en effet pas induit les types de changements de structures associés avec le développement. La "crise financière" asiatique de la fin des années 1990 et le traitement standard prescrit par le FMI ont renforcé les doutes. L’appel, venu de l’intérieur même des institutions financières internationales, à aller "au-delà du consensus de Washington", à adopter des "réformes de seconde génération" et à "revigorer la capacité de l’Etat" pointe le besoin de retourner au développement. Les ingrédients du "schéma global de développement" prôné par la Banque mondiale évoquent la planification associée à l’économie du développement.
L’intérêt pour l’économie du développement est aussi relancé par une nouvelle lecture de la période interventionniste, qui a en fait connu des taux de croissance bien supérieurs à ceux de l’époque actuelle de globalisation. Les stratégies de substitution aux importations, si décriées, ont bel et bien été le premier pas vers l’industrialisation. Loin d’être systématiquement des repères d’inefficacité à l’abri du protectionnisme, les industries créées présentaient assez souvent des taux de productivité élevés. L’intervention de l’Etat a également permis de grandes avancées en matière de santé et d’éducation. L’écriture "révisionniste" des expériences asiatiques suggère également que la lecture néolibérale avait minimisé le rôle joué par l’Etat.
L’Etat développeur s’inspirait du corpus théorique et pratique fourni par l’économie du développement : pessimisme à l’égard d’une croissance fondée sur l’exploitation des matières premières, et préférence pour l’industrialisation et la diversification des exportations ; importance d’un haut niveau d’épargne et d’investissement, et nécessité d’adopter des politiques de mobilisation des ressources ; accent particulier mis sur l’éducation et la formation ; reconnaissance du rôle coordinateur de l’Etat ; méfiance à l’égard des imperfections de marché, qui justifient des interventions correctrices de l’Etat. Le développement étant vu comme une trajectoire, les Etats candidats tardifs à l’industrialisation devaient donner une impulsion spéciale. C’est le big push (Rosenstein-Rodan, 1943), "l’effort critique minimum" (Lebenstein, 1963). L’idée était de sortir les pays de la "trappe d’équilibre à faible croissance" dans laquelle l’histoire les avait enfermés et de les conduire vers un équilibre plus élevé pour "décoller" (Rowstow, 1960). Ces théoriciens étaient profondément conscients de la nature déséquilibrante du processus de développement. Ils estimaient que si le marché était susceptible de corriger les déséquilibres les plus marginaux, seul l’Etat, à travers une forme de programmation, pouvait rectifier les déséquilibres plus systémiques.
Le plaidoyer pour l’économie du développement ne se nourrit pas d’une nostalgie de l’âge d’or du développementalisme. Il ne s’agit pas de reprendre le cours des choses là où elles ont été laissées. La nouvelle économie du développement doit tenir compte des expériences accumulées et des changements profonds de l’environnement global.
Un nouvel ordre mondial
La nouvelle donne se manifeste d’abord au plan international. Les premières réflexions sur le développement étaient influencées par l’interruption du commerce provoquée par la Première Guerre mondiale, la Grande dépression puis la Seconde Guerre mondiale. Elles étaient également sensibles aux demandes nationales de décolonisation et de "rattrapage". Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le régime international organisé autour des accords de Bretton Woods laissait à la disposition de l’Etat-nation un assez grand nombre d’instruments politiques. Le commerce mondial progressait tandis que les pays poursuivaient leurs propres objectifs d’emploi et de croissance. C’est dans ce contexte que l’Etat-providence (et l’économie keynésienne qui le servait) prospéra. C’est aussi dans ce contexte que l’Etat se mit à intervenir en faveur du développement, et que le commerce devint une politique.
Aujourd’hui, l’analyse qui prévaut est que la globalisation a sévèrement, sinon totalement, restreint les options disponibles pour les Etats. La raison conseille donc aux gouvernements d’ouvrir leur pays au commerce et de s’ajuster aux exigences de la globalisation. La recette étant réputée universelle, rien ne justifie que les pays sous-développés adoptent des politiques particulières. Quelle que soit la justesse de ce raisonnement, les économistes du développement doivent intégrer la nouvelle donne globale dans leurs analyses.
Remous chez les théoriciens
L’économie de la croissance, longtemps négligée dans la littérature macro-économique, y compris par les économistes du développement qui s’occupaient davantage de stabilisation à court terme, de dette extérieure et de stimulation des exportations, redevient au goût du jour. Plusieurs raisons à cela. En premier lieu, les économistes américains s’inquiétaient dans les années 1980 de la stagnation économique des Etats-Unis, tandis que la croissance restait soutenue dans d’autres pays, notamment au Japon. La crainte d’une désindustrialisation des Etats-Unis, inondés par les importations en provenance de pays dont les gouvernements menaient une véritable politique industrielle, a relancé l’intérêt pour la politique commerciale et industrielle. Les questions d’économies d’échelle, de capital humain et d’information, qui étaient au centre des préoccupations des économistes du développement, étaient de nouveau d’actualité.
Parallèlement, un nombre croissant d’économistes prenaient conscience du rôle clé joué par l’Etat dans les succès économiques d’Asie de l’Est. Ils reconnaissaient la nécessité de faire une certaine place aux idées de l’économie du développement pour expliquer ces trajectoires : marchés manquants, problèmes de coordination, de régulation, imperfections inhérentes aux marchés financiers…
La fin de la neutralité de l’Etat
Une des critiques majeures adressées à l’économie du développement était son silence sur la base sociale de l’Etat et sur les relations de pouvoir qu’il reflétait. De fait, ses premiers théoriciens voyaient dans l’Etat un acteur bienveillant qui poursuivait de façon désintéressée des objectifs de développement au nom de la société. On mesure mieux aujourd’hui l’importance de la constitution politique et institutionnelle des Etats.
Mais le constat général de "l’échec gouvernemental", dressé autour de la crise de l’Etat-providence et des problèmes de choix publics, a servi à balayer tout argument invitant l’Etat à intervenir pour corriger les imperfections du marché. Même les économistes qui ont contribué à élaborer les modèles suggérant le besoin d’une intervention de l’Etat (théories du commerce stratégique, théories de la croissance endogène) n’ont pas osé tirer les conséquences interventionnistes de leurs analyses. Certains s’en sont sortis par une pirouette, arguant que le remède (l’intervention de l’Etat) ne manquerait pas d’être pire que le mal (l’imperfection du marché).
L’agenda social du développement
C’est sans doute le principal défi du développement : construire entre l’Etat et la société un lien favorable au développement, qui soit démocratique, socialement inclusif, et durable sur le plan environnemental.
Les premiers travaux en économie du développement étaient marqués par un pessimisme quant aux relations entre croissance et équité, souvent associé avec l’idée que l’inégalité favorise l’investissement, les riches ayant une propension à épargner plus forte que les pauvres. Croissance et équité étaient vues soit comme les pôles opposés d’un arbitrage permanent, soit comme des étapes successives dans la trajectoire de développement(1). Les travaux théoriques et empiriques récents suggèrent qu’aucune de ces deux conceptions n’est toujours vraie. Dans certaines des success stories les plus récentes, l’équité a incontestablement encouragé la croissance. Alors que le néolibéralisme abandonne au marché les questions de distribution, vouant toute politique sociale à créer des "distorsions" ou à effrayer les investisseurs, la réflexion sur le développement doit plus que jamais s’intéresser aux questions d’équité et de genre. La politique sociale ne traite pas seulement du contenu normatif du développement, elle fournit aussi des instruments cruciaux de développement.
Les économistes du développement ont commencé par se désintéresser de la question du régime politique. Certains "pionniers" se prononçaient même ouvertement pour un régime autoritaire. Le développement était vu comme un "sentier escarpé" qui exigeait des mesures drastiques, promises à l’impopularité et donc peu susceptibles d’être appliquées dans un régime démocratique. Ce penchant autoritaire a desservi le "développementalisme", accusé de sacrifier certaines valeurs au nom du développement. A l’heure où les droits de l’homme triomphent dans le discours sinon dans les faits, la nouvelle économie du développement ne peut plus faire l’impasse sur le lien entre démocratie et développement.
La préoccupation sociale la plus récente que doit désormais intégrer la nouvelle économie du développement est la durabilité environnementale du processus de développement. Cela passera certainement par un dialogue avec l’économie des ressources naturelles. Mais l’économie de l’environnement a plus étudié les questions de transmission de l’environnement entre les générations que celles de répartition entre les individus d’une même génération. L’économie du développement, qui traite typiquement des conflits à l’intérieur d’une même génération, pourrait donc amener les économistes des ressources naturelles à mieux appréhender ces questions politiquement plus délicates.
Retour aux structures
La mort de l’économie du développement a produit une pénurie de compétences. Au cours des années 1980 et 1990, les étudiants en économie ont surtout été formés dans les branches de prédilection de l’école néoclassique. En Afrique, des sommes considérables ont été dépensées pour "construire des capacités" en matière de stabilisation monétaire et de libéralisation commerciale. Les plans d’ajustement structurel semblant de moins en moins capables de faire office de stratégie de développement, on cherche furtivement à produire des schémas globaux de développement qui ne sont pas sans rappeler la planification du développement, les approches institutionnelles, l’économie de la croissance, la lutte contre la pauvreté, etc. Le danger est que ce savoir nouveau soit conçu comme un produit dérivé de la pensée économie dominante, sans interrogation de fond sur les questions structurelles, sur les racines historiques des phénomènes, et sur la pertinence du paradigme néoclassique.
1) C’est notamment la théorie soutenue par Simon Kuznets (économiste américain d’origine russe, prix Nobel de sciences économiques en 1971), et formalisée par une courbe qui porte son nom : dans un premier temps, la croissance économique creuse les inégalités de revenus, puis les comble dans un second temps.
This article reflects the views of the author(s) and does not necessarily represent those of the United Nations Research Institute for Social Development.