La promoción de cooperativas como política de inclusión por el trabajo en Argentina. Desafíos en el escenario socio-económico y político actual

This contribution is published as part of the UNRISD Think Piece Series, Overcoming Inequalities in a Fractured World: Between Elite Power and Social Mobilization, launched to coincide with a major UNRISD Call for Paper Conference by the same name. In this series, experts from academia, advocacy and policy practice engage with the topic of inequality by critically exploring the various causes of deepening inequalities in the current context, their implications for sustainable development, and strategies and mechanisms being employed to reverse them as part of the global conversation on inequalities leading up to the review of Sustainable Development Goal 10 at the UN High-Level Political Forum in July 2019.

Desde 2003 se implementaron en Argentina programas de generación de cooperativas como estrategia de inclusión por el trabajo. Este ensayo analiza las potencialidades de estos programas y explora qué sucede cuando se les elimina, como ocurrió luego del cambio de gobierno en 2015. La nueva orientación de política pública debilitó el apoyo al trabajo cooperativo y favoreció la concentración de poder, derivada de la unificación de la elite política y económica. El reemplazo de cooperativas por transferencias de ingresos rompe con los espacios colectivos de trabajo y contribuye a profundizar desigualdades, mediante la individualización y asistencialización de las intervenciones sobre el desempleo y la pobreza.

Malena Victoria Hopp es Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora del CONICET, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires y del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini. Docente de la Universidad de Buenos Aires. Sus temas de investigación incluyen políticas sociales, Economía Social, Solidaria y Popular, y trabajo.

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La reducción de desigualdades es uno de los mayores desafíos que enfrentan los Estados en el mundo. Es una meta central para alcanzar un desarrollo sustentable, capaz de integrar social y económicamente a todas las personas, en condiciones de igualdad.

Entre 2003 y 2015, las políticas sociales argentinas acompañaron la estrategia de inclusión por el trabajo impulsada por la gestión kirchnerista, que incluyó el mandato de Néstor Kirchner y dos períodos presidenciales de Cristina Fernández (Peronismo-Frente para la Victoria). Como parte de esa estrategia de inclusión, se implementaron programas y se crearon instituciones que materializaron la promoción estatal de la Economía Social.

La asunción de Mauricio Macri a la Presidencia en diciembre de 2015 de la mano de Cambiemos, una alianza política de centro-derecha, integrada principalmente por el PRO, la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica ARI, produjo un quiebre en la orientación de las políticas públicas que se venían desarrollando y significó la concentración del poder derivada de la unificación de la elite política, económica y tecnocrática (Observatorio Elites argentinas IDES-UNSAM). Este cambio dio inicio a un proceso de reestructuración neoliberal que abarca tanto la esfera económica como la transformación sociocultural del rol del Estado, del trabajo y las políticas de Economía Social.

En este contexto, discutiremos las potencialidades y límites de los programas de generación de cooperativas Argentina Trabaja y Ellas Hacen, dos de las principales líneas de Economía Social del ciclo 2003-2015. Sostenemos que en estas políticas convivieron distintos objetivos. Por un lado, brindar asistencia e intervenir sobre el núcleo duro de desocupación y pobreza. Por otro, constituir un sistema público de Economía Social capaz de integrar a poblaciones marginadas a través del trabajo.

El carácter de la institucionalidad de la Economía Social en Argentina reveló una tensión entre la capacidad del Estado de impulsar nuevas formas laborales y la fragilidad de estas experiencias en el largo plazo. Asimismo, tendió a consolidar situaciones de desigualdad entre trabajadores asalariados y autogestionados.
Ahora bien, las transformaciones de las políticas en el contexto actual, lejos de revertir esta tendencia, contribuyen a profundizarla, a partir de la individualización y la asistencialización de las intervenciones, asociadas a la disolución de espacios colectivos de trabajo.

Argentina Trabaja y Ellas Hacen

Argentina Trabaja se lanzó en 2009. Tuvo como propósito fomentar el desarrollo económico y la inclusión mediante la generación de trabajo y el fortalecimiento de organizaciones de trabajadores (Resolución N° 3182/09). Los/as destinatarios/as eran personas pertenecientes al denominado “núcleo duro de desocupación”, sin ingresos formales, ni prestaciones de seguridad social. Ellas Hacen, creado en 2013, incorporó además una perspectiva de género que priorizó a mujeres con más de tres hijos/as o que eran víctimas de violencia de género (Resolución N° 2176/13).

Ambos programas instituyeron una nueva forma de cooperativas, que, si bien formalmente tomaron esa forma jurídica, no surgieron de la asociación voluntaria de integrantes, sino que fueron creadas por el Estado para organizar las tareas laborales de estos programas.

En la historia del cooperativismo en Argentina podemos distinguir un sector tradicional que abarca una amplia gama de actividades (agrícolas, de consumo, de crédito, eléctricas, de enseñanza y escolares, de seguros, de vivienda, entre otras), además de las experiencias cooperativas del siglo XXI que irrumpieron a partir de estrategias para sostener fuentes de trabajo, como las empresas recuperadas, y mediante programas sociales, destinados a combatir el desempleo y la pobreza desde 2003 (Vuotto, 2014).

Estas nuevas cooperativas recibían la planificación del trabajo desde instancias ejecutivas de distintos niveles gubernamentales y realizaban obras, mantenimiento de espacios públicos y tareas comunitarias. Los ingresos de cooperativistas y los recursos para el trabajo los proveía el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Si bien se intentó consolidar su carácter asociativo y avanzar hacia una organización con mayor autonomía, se las cuestionó por la debilidad de los principios cooperativos, principalmente la independencia y el control democrático de los/as asociados/as.

Los/as destinatarios/as estaban inscriptos en el Monotributo Social para acceder a cobertura de salud y computar años de antigüedad jubilatoria. También contaban con la Asignación Universal por Hijo. Se incluía capacitación en oficios y finalización de escolaridad, talleres de Economía Social, salud y problemáticas ligadas a desigualdades de género. De acuerdo a la información del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, en 2015 existían 7.781 cooperativas. En 2017, ambos programas alcanzaron a 504.370 titulares (Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, 2018).

Del trabajo cooperativo a las transferencias sin trabajo

¿Cuáles son las potencialidades del trabajo cooperativo como estrategia de inclusión social? Las cooperativas creadas por Argentina Trabaja y Ellas Hacen:

• Buscaron responder a necesidades de personas con dificultades de inserción laboral, bajos ingresos, o en situación de pobreza.
• Se orientaron a generar y fortalecer la organización y el trabajo colectivo, como modo de resolver problemáticas en los barrios.
• Fueron una apuesta institucional por poner en juego principios y valores del cooperativismo: trabajo, educación, cooperación, solidaridad, compromiso con la comunidad.
• Incorporaban una perspectiva de género, que con límites, intentó abordar las condiciones de desigualdad de mujeres en el ámbito doméstico, laboral y vinculadas a situaciones de violencia (Arcidiácono y Bermúdez, 2018).
• Contribuyeron a problematizar estereotipos de género en el trabajo e impulsaron el empoderamiento y participación de mujeres (Hopp, 2017).

Las experiencias laborales, organizativas y de formación fueron diversas y no todas lograron desarrollar el carácter autogestionado del cooperativismo. Sin embargo, algunos/as participantes de estos programas lograron constituirse como grupos de trabajo, y demostraron que cuando se construyen lazos de solidaridad y se trabaja colectivamente, es posible resolver necesidades mediante las cooperativas, entendidas como una alternativa de autonomía posible.

La autogestión del trabajo tiene potencialidades en distintas dimensiones (Albuquerque, 2004; Rebón, 2005; Wyczykier, 2009):

• En lo económico: construye relaciones de producción más igualitarias, que privilegian el trabajo y la satisfacción de necesidades sobre el lucro.
• En lo social: es un proceso capaz de impulsar acciones y obtener resultados que favorecen a quienes participan en ella y a las comunidades en donde se desarrollan.
• En lo político: construye sistemas de representación y toma de decisión colectiva. De la mano de las políticas sociales, fortalece lo público como un espacio compartido del que todos/as somos responsables.
• En lo técnico: contribuye a crear formas de organización del trabajo eficientes y sostenibles, valorando capacidades humanas sobre exigencias del mercado, sin discriminación.

A partir de la confrontación con los rasgos definitorios de las políticas impulsadas por la administración kirchnerista, el eje central de la intervención estatal del gobierno que asumió en diciembre de 2015, fue la reducción del déficit fiscal. Esto incluyó una fuerte devaluación de la moneda nacional, apertura económica, eliminación de subsidios a servicios públicos, entre otras medidas que favorecieron al sector agroexportador, financiero y empresas de capital concentrado (CESO, 2016).

Así las cosas, el valor social del trabajo como fundamento de políticas de protección de grupos vulnerables fue puesto en cuestión. La nueva mirada se fundó en una pretendida meritocracia que exalta el esfuerzo y el aporte individual como vector de integración social, desconociendo las desigualdades estructurales —socioeconómicas, laborales, de género— que condicionan las posibilidades de “éxito” de las personas. En lo que refiere al trabajo y a los/as trabajadores/as, se consideran desde una perspectiva mercantil, como factores de la producción, y por tanto, una variable de ajuste para alcanzar las metas de reducción del déficit público.

Bajo estos nuevos sentidos, los programas de cooperativas fueron rediseñados. A finales de 2018, Argentina Trabaja y Ellas Hacen se reemplazaron por Hacemos Futuro, un programa de transferencia de ingresos que requiere como contraprestación la capacitación laboral y la finalización de la escolaridad. Este rediseño eliminó la cooperativa como elemento de cohesión entre los y las participantes del programa.

Reflexiones finales

Consolidar cooperativas de trabajo implica un largo proceso y requiere recursos y nuevos aprendizajes, tanto para destinatarios/as como para agencias gubernamentales y gestores/as de políticas públicas. Sin embargo, el pasaje del fomento de cooperativas hacia transferencias de ingresos orientadas a la empleabilidad individual sobre poblaciones con dificultades de inserción laboral, recoloca la responsabilidad en el individuo, sin garantizar la efectiva incorporación al mercado laboral, ni problematizar desigualdades persistentes. Esto resulta especialmente preocupante en el contexto de crisis económica, aumento del desempleo y precarización de las condiciones de trabajo que atraviesa el país.

La estrategia actual de política social desplegada por el Gobierno de Cambiemos, rompe con el valor y potencialidades de los espacios colectivos de trabajo hasta entonces creados. El reemplazo de Argentina Trabaja y Ellas Hacen por una transferencia sin trabajo, no plantea una alternativa superadora de resolución de problemas, ni apunta a revertir las principales tensiones y límites de la institucionalidad de la Economía Social en Argentina.


Photo: ANSESGOB (Creative Commons BY-SA 2.0 via Flickr)