Utilizando la legislación contra la discriminación racial

Los siguientes son extractos de una entrevista con Manuel Góngora, investigador invitado por UNRISD. Manuel es investigador de Post-doctorado en el Instituto Latinoamericano de la Universidad Libre de Berlín. Trabaja en el marco de una red interdisciplinaria de investigación sobre desigualdades sociales en América Latina. Una red llamada desiguALdades.net. Actualmente centra su trabajo en las acciones afirmativas contra la discriminación racial en América Latina.

Manuel, tus estudios describen las desigualdades raciales como trans-regionalmente interdependientes, lo que puede –dices-- crear un juego de boomerangs ¿Qué significa esto?

Manuel Góngora: Las desigualdades raciales siempre han estado interconectadas trans-regionalmente. El concepto mismo de raza fue formulado en el siglo 17 para racionalizar el nuevo orden global que surgió a partir de las interacciones de grandes poblaciones desde Europa occidental, el África subsahariana y las Américas.

Actualmente se pueden observar numerosas formas de desigualdad que están interconectadas en una escala global. Hay actores con suficiente poder como para producir externalidades negativas contra personas viviendo a medio mundo de distancia y que no son capaces de protegerse a sí mismas de esas decisiones. Pero en ocasiones este proceso parece un juego de boomerangs: los actores de una región crean desigualdades que afectan a otra región, pero estas desigualdades a su vez retornan a su punto de origen en diferentes formas.

Al respecto se pueden citar numerosos ejemplos: las industrias extractivas, los tratados de libre comercio mal negociados y los subsidios agrícolas de los países desarrollados empobrecen a los trabajadores rurales en África y América Latina y agravan los conflictos socio-políticos locales; en consecuencia, y dada la ausencia de políticas sociales adecuadas que puedan protegerlos, se incrementan los incentivos para la migración internacional. A su vez, se agravan las desigualdades sociales entre grupos étnicos en los países receptores debido a la criminalización de la migración, la exclusión de los privilegios de la ciudadanía y la racialización del mercado de trabajo.

En cierto punto, los sistemas sociales de los países receptores no son capaces de mantener una mayor cantidad de refugiados e inmigrantes, creando conflictos socio-económicos entre migrantes y ciudadanos, favoreciendo el fortalecimiento de fuerzas políticas de extrema derecha, y extendiendo la incidencia de la violencia étnica. El boomerang se devuelve.

Siguiendo esa argumentación, la legislación internacional y nacional pueden reproducir la discriminación racial en vez de combatirla. ¿Qué ejemplos se pueden encontrar en América Latina?

Manuel Góngora: Yo no estoy sosteniendo que esas leyes sean discriminatorias intencionalmente, pero en muchos casos se puede preveer que van a tener efectos discriminatorios contra grupos étnicos, por lo que el componente étnico y racial no debería ser ignorado.

Para ilustración se puede citar el caso de las industrias extractivas en Colombia. La legislación de este país en materia ambiental y en relación con derechos colectivos de comunidades étnicas es una de las más avanzadas de la región, incluyendo la ley 70 de 1993 sobre propiedad colectiva de la tierra a favor de comunidades indígenas y afrocolombianas. Sin embargo, esta legislación resulta amenazada por otras normas que más bien tienden a proteger los intereses de las empresas transnacionales en caso de conflicto con los derechos colectivos de los grupos étnicos.

La ley de minas de 2001 tuvo como propósito hacer la legislación nacional más amigable para el inversor extranjero y para ello otorgó condiciones muy generosas para las industrias transnacionales extractivas.

Las empresas transnacionales también gozan de las ventajas de la legislación tributaria. Sin mencionar que en muchos casos las autoridades nacionales se han rehusado a aplicar la legislación ambiental y cobrar las multas correspondientes a las empresas contaminantes. En muchos casos, después de la llegada de estas industrias de gran escala se produce un incremento en la presencia de grupos armados, la escalada de la violencia y el desplazamiento forzado en esas áreas y que entre las víctimas haya en muchos casos miembros de comunidades indígenas y afrocolombianas que han trabajado en esas minas desde tiempos coloniales.

Hay que tener en cuenta también las consecuencias en diferentes dimensiones socio-ecológicas, en términos de salud pública, contaminación o destrucción de recursos hídricos, etc. El elemento étnico-racial de esta problemática no puede ignorarse: esta clase de saqueo sería impensable en los Alpes suizos, incluso si el Matterhorn estuviera lleno de oro; pero en los Andes, es posible tomar provecho de la vulnerabilidad de comunidades históricamente desfavorecidas que se encuentran en situación de desprotección económica y política.

¿Pueden instrumentos propios del estado, como las regulaciones para proteger a grupos específicos combatir las desigualdades raciales en un mundo global?

Manuel Góngora: La legislación y políticas públicas nacionales siguen siendo la respuesta primaria contra las desigualdades raciales, pero la acción nacional tiene que estar articulada en términos globales porque los retos están más allá del alcance de las políticas sociales nacionales. Hay que parar –en ambos lados- las fuerzas que mantienen girando el boomerang. El Norte y el Sur deben trabajar conjuntamente si quiere realmente detener el crecimiento de las desigualdades globales, de otro modo, todo intento local será insuficiente, en la medida en que los actores involucrados no están circunscritos a los límites estatales.

¿Qué instrumentos legales pueden implementarse para combatir desigualdades raciales globales?

Manuel Góngora: En el paper que terminé en UNRISD presenté algunas iniciativas que se están discutiendo actualmente sobre esta materia. Para desigualdades relacionadas con el comercio internacional, deberíamos pensar en un tratado internacional que defina claramente las obligaciones extraterritoriales en materia de derechos humanos en cabeza de diferentes actores involucrados en desigualdades trans-regionales, como algunas ONGs internacionales están promoviendo. Para abordar las desigualdades relacionadas con la migración internacional, la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes es crucial. Se necesitan también diversas reformas de las legislaciones en vigor, particularmente en materia de acceso a la ciudadanía y nacionalización, con un enfoque más transnacional, y las reglas de homologación de títulos académicos. En relación con las desigualdades en el mercado laboral global, hay que discutir más profundamente sobre la implementación nacional de la iniciativa del piso de protección social de las Naciones Unidas, esto es, de estándares sociales mínimos debajo de los cuales no pueda caer ningún país. Y para combatir directamente las desigualdades raciales, tenemos que pensar también en la implementación de determinadas políticas de acción afirmativa a nivel nacional.

En este sentido ¿qué progresos se han logrado en esta materia en América Latina?

Manuel Góngora: Algunos gobiernos latinoamericanos, elegidos con una plataforma política claramente anti-neoliberal, han reforzado los sistemas sociales nacionales y han promovido nuevas alternativas para combatir, directa o indirectamente, la segregación social y las desigualdades raciales, incluyendo políticas de acción afirmativa y programas de transferencias monetarias condicionadas como Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, o Familias en Acción en Colombia.

El caso brasileño es particularmente interesante. Brasil ha implementado exitosamente programas sociales de gran escala que han beneficiado particularmente a la población negra y los ha combinado con medidas preferenciales de grupo en la educación superior, incluyendo miles de becas concedidas a Afro-brasileños. Como resultado, lo que podemos observar en los últimos siete años es una reducción significativa de las tasas de desigualdad y de pobreza. Pero existe también evidencia de que las desigualdades intra-étnicas están aumentando y que las cuotas raciales han reforzado los antagonismos inter-grupales en varias universidades.

La aproximación de UNRISD al desarrollo social enfatiza los conceptos de cohesión social e inclusión. ¿Por qué esta perspectiva es interesante para tu investigación?

Manuel Góngora: En su Informe 2010, UNRISD concluye que las políticas de acción afirmativa deberían ser diseñadas como parte de una estrategia universal contra la pobreza, independientemente de la raza o la etnicidad, pero al mismo tiempo, reconoce que los programas universales por sí solos pueden no ser suficientes para resolver las desigualdades étnicas. UNRISD sugiere que unas políticas sociales que apunte a ambos extremos en la curva de distribución es el mejor punto de partida para combatir la pobreza entre grupos desfavorecidos y para corregir desigualdades étnicas. Si la acción afirmativa solamente se dirige a aquellos miembros de un grupo étnico que ya se encuentran en una mejor posición, puede llevar a un agravamiento de las desigualdades al interior del grupo, y en el largo plazo pueden impedir la cohesión social.

Más aún, UNRISD resalta apropiadamente el imperativo de la inclusión política para corregir desigualdades étnicas, considerando que los beneficiarios potenciales tienen que sobrellevar el escaso apoyo en términos electorales que las medidas de acción afirmativa pueden producir y la impopularidad de los recortes para el grupo privilegiado. Por lo tanto, la pregunta no es si se debe o no implementar acción afirmativa, sino más bien, cuál es la mejor forma de implementarla. Políticas universalistas y medidas étnicas preferenciales no son necesariamente alternativas mutuamente excluyentes; más bien, ellas pueden combinarse de acuerdo a las condiciones específicas de cada país. Considero que este es un enfoque muy útil para académicos y responsables de políticas públicas relacionadas con desigualdades raciales en todo el mundo.

Manuel Góngora, investigador invitado por UNRISD, gracias por dedicarnos estos minutos.

Para UNRISD, Mónica Montes en Ginebra.